我国秸秆综合利用政策创设研究

　　我国秸秆综合利用政策创设

（一）秸秆综合利用试点

　　2016年，我国在河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南10省（区）开展农作物秸秆综合利用试点，在试点县整县推进农作物秸秆综合利用，探索区域秸秆综合利用可持续、可复制、可推广的技术路线、模式和机制。2017年，针对东北地区秸秆总量大、还田利用慢、离田利用成本高等秸秆综合利用问题，我国开展东北地区秸秆综合利用处理行动，重点围绕提高秸秆农运水平、收储运专业化水平、综合利用标准化水平和市场化利用水平，建立了71个示范县，打造了20个样板县。2019年，秸秆综合利用试点工作在全国推开。

　　（二）秸秆利用生态补偿制度创设试点

　　2019年，为贯彻落实农业农村部和财政部2016年联合印发的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，农业农村部在黑龙江省开展了秸秆利用生态补偿制度创设试点，此后逐步扩大试点范围，探索构建耕地地力等补贴资金与秸秆综合利用相挂钩的激励约束机制，为探索推进全国农业支持保护政策由生产向生态、由“黄箱”向“绿箱”转变提供借鉴和参考。

　　农业农村部与财政部2016年联合印发了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，提出到2020年建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。为适应世贸规则，我国将农业“三项补贴”——种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，其中耕地地力保护补贴要求各地引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、施用有机肥等措施提升耕地地力，推动补贴由“黄箱”转“绿箱”。但在实践中耕地地力保护补贴已经成为农民一项普惠性的收入，未能发挥出应有的政策效能。通过构建生态补偿制度，探索以秸秆利用生态补偿制度创设试点，能够为农业绿色发展找准发力点。

　　2019年，以东北地区突出的秸秆问题为切入点，依托东北地区秸秆处理行动，农业农村部遴选黑龙江省双城区和庆安县2个县区为试点区域，聚焦玉米（双城区）和水稻（庆安县）秸秆全量化综合利用，开展秸秆利用生态补偿制度创设试点，以调动地方政府主动作为、农户主动参加为出发点，以动存量、优增量为关键点，以秸秆综合利用和黑土地保护为落脚点，推动建立有效的工作体系、政策体系、技术体系和考核体系，形成制度化推进秸秆综合利用的运行机制。

　　秸秆利用生态补偿制度框架主要有四方面内容：（1）在存量资金上，建立耕地地力保护补贴与秸秆利用的挂钩机制，对焚烧秸秆的农户取消全部补贴资金。（2）在增量资金上，利用中央财政补助资金建立秸秆还田、离田的补偿环节和补偿标准，对开展秸秆利用的主体进行补偿。在组织实施上，推动将补偿制度创设上升为试点县区的“一把手”工程统筹实施，构建农业农村、财政部门牵头，发展改革、生态环境、自然资源等多部门联动、多主体负责、多途径推动的工作机制。（3）在工作考核上，以秸秆露天焚烧火点数、过火面积等对耕地地力补贴发放进行挂钩考核，以农机化作业平台数据、秸秆离田利用台账、第三方核查等方式对补偿资金发放进行严格考核。（4）在政策保障上，落实并创设一批用地、用电等配套政策，助推秸秆利用产业发展。

　　2020年，我国秸秆利用生态补偿制度创设试点范围扩大到黑龙江省全省、吉林省梨树县、辽宁省建平县、内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗、山西省太谷区、广西壮族自治区宾阳县和湖南省赫山区“1省6县（区）”，各地因地制宜探索适应不同区域特征的长效运行机制，为在全国推广打下了坚实基础。2021年，我国进一步扩大试点区域，聚焦秸秆产生重点地区，在山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、湖北省、湖南省、广西壮族自治区、云南省等8省（区）开展10个秸秆利用生态补偿制度创设样板县建设，从强化政策保障、拓展补偿内容、完善监督考核机制、加强宣传引导等方面，健全耕地地力等补贴资金与秸秆综合利用相挂钩的激励约束机制，打造典型示范标杆，为全国推动农业支持保护政策由生产向生态、由“黄箱”向“绿箱”转变，提供了有价值的解决方案。

　　秸秆利用生态补偿制度创设试点工作中创设的主要政策内容有以下三方面：（1）明确补偿对象、补偿环节和补偿标准。以玉米、水稻秸秆利用为重点补偿对象；补偿环节和补偿标准：玉米秸秆全量翻埋还田60元/亩、水稻秸秆粉碎腐熟还田40元/亩、水稻秸秆粉碎翻埋还田40元/亩、玉米秸秆打捆离田收储20元/亩、水稻秸秆打捆离田收储15元/亩、秸秆堆沤还田120元/亩、成型燃料生产加工50元/亩。（2）推动建立耕地地力补贴与秸秆焚烧挂钩机制。将耕地地力补贴与秸秆利用相挂钩，对采取有效措施保护耕地合理利用秸秆资源的地块，及时给予耕地地力保护补贴资金；对不采取有效措施保护耕地、造成秸秆资源浪费的地块，不给予耕地地力保护补贴资金。（3）建立秸秆利用补偿考核体系。围绕秸秆还田、离田的重点补偿环节，对实施秸秆利用的农户、农机户、合作社、新型经营主体、企业等主体，实行严格的目标考核制度。对现有补贴政策资金，以秸秆露天焚烧火点数量、过火面积等为主要指标，进行挂钩考核；对秸秆综合利用资金，以第三方核查、农机化作业平台数据、秸秆离田利用台账为主要指标，进行严格考核。在考核完成后，对实现秸秆利用、考核通过的对象，将相关补偿资金及时发放到位；对未实现秸秆利用、考核不通过的对象，扩建相关补偿资金，原渠道交回上级财政。

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